avv. Valeria Pullini
Molti ricorderanno la sentenza “Tofutown” della Corte di Giustizia dell’Ue (VII Sezione, del 14.6.2017, in causa C-422/16 – Verband Sozialer Wettbewerb contro TofuTown.com GmbH), attinente alle designazioni e denominazioni di alimenti appartenenti al settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
Più precisamente, a mezzo di tale pronuncia la Corte ha statuito che l’art. 78, parag. 2, e l’allegato VII, parte III, del regolamento n. 1308/2013 (cd. Regolamento OCM Unica), devono essere interpretati nel senso che ostano a che la denominazione «latte» e le denominazioni che tale regolamento riserva unicamente ai prodotti lattiero-caseari siano utilizzate per designare, all’atto della commercializzazione o nella pubblicità, un prodotto puramente vegetale, e ciò anche nel caso in cui tali denominazioni siano completate da indicazioni esplicative o descrittive che indicano l’origine vegetale del prodotto in questione, salvo il caso in cui tale prodotto sia menzionato all’allegato I della decisione 2010/791/UE della Commissione (v. infra).
Quindi, le denominazioni elencate all’allegato VII, parte III, del regolamento OCM, quali «latte», «siero di latte», «crema di latte o panna», «burro», «latticello», «formaggio» e «yogurt», non possono, in linea di principio, essere legittimamente impiegate per designare un prodotto puramente vegetale.
Peraltro, se, secondo l’allegato VII, parte III, punto 5, primo comma, del predetto regolamento, tali denominazioni non possono essere utilizzate per prodotti diversi da quelli ivi definiti, il secondo comma del medesimo punto 5 prevede che tale regola «non si applica tuttavia alla designazione di prodotti la cui natura esatta è chiara per uso tradizionale e/o qualora le denominazioni siano chiaramente utilizzate per descrivere una qualità caratteristica del prodotto».
L’elenco dei prodotti ai quali si applica quest’ultima disposizione è stato fissato dall’allegato I della suddetta decisione 2010/791/UE.
Soltanto ai prodotti elencati in tale allegato si applica, pertanto, l’eccezione prevista dal summenzionato secondo comma.
Per l’Italia, ad esempio, valgono, allo stato attuale, esclusivamente le seguenti eccezioni:
- Latte di mandorla,
- Burro di cacao,
- Latte di cocco,
- Fagiolini al burro.
La base dalla quale si devono prendere le mosse per giustificare una tale statuizione è data dalla presenza di una disciplina normativa specifica, dedicata propriamente alla designazione degli alimenti in questione, che per ciascuno di essi prevede una denominazione legale, ai sensi dell’art. 17 del regolamento (UE) n. 1169/2011, a cui corrisponde una specifica definizione.
In ciò si giustifica la limitazione evidenziata, in mancanza della quale “tali denominazioni non permetterebbero più, segnatamente, di identificare in maniera certa i prodotti che presentano le caratteristiche specifiche legate alla composizione naturale del latte animale, circostanza incompatibile con la protezione dei consumatori, a causa del rischio di confusione che ne deriverebbe”[1].
Per chiarimento della stessa Corte, gli obiettivi perseguiti dal regolamento OCM, anche a mezzo delle limitazioni sopra indicate, è, tra gli altri, la protezione del consumatore, al quale deve essere presentata un’informazione chiara, precisa, facilmente comprensibile e tale da non indurlo in alcun modo in confusione.
Obiettivo che, come noto, costituisce il fondamento dell’intera legislazione alimentare in tema di informazioni al consumatore, sia verticale che trasversale, e che è riconducibile al principio di lealtà delle pratiche d’informazione di cui all’art. 7 del regolamento (UE) n. 1169/2011.
Da ciò, in linea teorica, dovrebbe discendere che qualsivoglia alimento, che nella “tradizione” alimentare delle nostre latitudini – o per percezione e conoscenza ormai consolidata – viene ricondotto ad un prodotto a base di carne/pesce (quindi, di origine animale) – ancorché non soggetto ad una disciplina normativa che ne individui una denominazione specifica ed una altrettanto specifica definizione – non potrebbe vantare una denominazione descrittiva, quale ad es. prosciutto o bresaola o hamburger, se utilizzata per identificare un alimento puramente vegetale, quale sostituto del corrispondente prodotto di origine animale.
E tale censura dovrebbe sussistere anche, come nel caso qui esaminato, se la denominazione dell’alimento venisse affiancata da diciture esplicative che ne chiarissero tale origine vegetale (per rimanere negli esempi fatti sopra, si pensi al “prosciutto vegano”, alla “bresaola di verdure” all’”hamburger di soia”, ecc.).
Invece, la Corte pare essere di diverso parere, non ritenendo che le limitazioni qui considerate, previste per i sostitutivi vegetariani/vegani del latte e dei prodotti lattiero-caseari, siano valevoli anche per la designazione e/o denominazione degli alimenti sostitutivi dei prodotti a base di carne/pesce.
Nell’esprimere tale parere, la Corte fonda le proprie osservazioni non tanto sul principio di lealtà e correttezza delle pratiche d’informazione, quanto sui principi di proporzionalità e parità di trattamento che, a suo avviso, nell’ambito di tale raffronto non risultano essere violati.
A tale proposito, ai punti 45 e da 49 a 51 della sentenza in esame, la Corte di Giustizia si esprime nei seguenti termini:
“Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, esso richiede che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non superino i limiti di quanto è necessario per il loro conseguimento, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (…) Quanto al principio della parità di trattamento, esso esige che situazioni comparabili non siano trattate in modo differente e che situazioni differenti non siano trattate in modo identico, a meno che un tale trattamento non sia oggettivamente giustificato (…).
Nel caso di specie, il fatto che i produttori di alimenti vegetariani o vegani sostitutivi della carne o del pesce non siano, secondo la TofuTown, soggetti, per quanto riguarda l’utilizzazione di denominazioni di vendita, a restrizioni paragonabili a quelle alle quali sono soggetti i produttori di alimenti vegetariani o vegani sostitutivi del latte o dei prodotti lattiero-caseari in forza dell’allegato VII, parte III, del regolamento n. 1308/2013 non può essere considerato contrario al principio della parità di trattamento.
Ogni settore dell’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli istituito da detto regolamento presenta, infatti, peculiarità ad esso proprie. Se ne desume che il confronto tra gli strumenti tecnici usati per disciplinare i vari settori di mercato non può costituire una base valida per dimostrare la fondatezza della censura di discriminazione fra prodotti dissimili, sottoposti a norme diverse”.
Nonostante l’orientamento della Corte da ultimo indicato si inserisca all’interno di una diversa vicenda giudiziaria con oggetto e riferimenti normativi parimenti differenti, si ritiene non si possa non tenere conto del parere dalla stessa espresso, a far data dal 2017, in ordine alla possibilità di impiegare denominazioni (descrittive) ad effetto “meat sounding” per alimenti costituiti da vegetali.
Ad ogni modo, “una sentenza non può essere mai, come tale, direttamente e generalmente applicabile, in quanto costituisce una decisione resa rispetto ad un “caso concreto” e l’enucleazione di una regola o di un principio non possono mai prescindere dalla esatta individuazione del caso che ne è all’origine. Se è vero che le sentenze della Corte di giustizia “interpretano” il diritto dell’Unione, è altrettanto vero che l’interpretazione ha sempre alla sua base una fattispecie concreta, il cui esame è imprescindibile per coglierne l’esatta portata”[2].
Pertanto, forti di ciò e, così, della mancanza di disposizioni armonizzate a livello Ue, alcuni Stati membri hanno ritenuto di introdurre, nell’ambito del proprio territorio, il divieto di un tale impiego.
La prima ad intervenire in tal senso è stata la Francia; a seguire, l’Italia, con la legge qui in commento.
Il decreto francese sul divieto di “meat sounding” e il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia
Come si diceva, lo Stato membro che per primo ha introdotto il divieto in oggetto è stata la Francia, a mezzo del Décret n. 947/2022 du 29 juin 2022 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales.
Si tratta, tuttavia, di un decreto non ancora entrato in vigore a causa del fatto che, ritenendolo incompatibile con la normativa europea, l’UVE (Union Végétarienne Européenne) ed innumerevoli altre associazioni di categoria, hanno presentato diversi ricorsi, trattati congiuntamente, avanti al Consiglio di Stato di Parigi al fine di chiederne l’annullamento.
A seguito di tali ricorsi, il Consiglio di Stato di Parigi ha sottoposto alla Corte di Giustizia le seguenti due questioni pregiudiziali:
- se gli Stati membri hanno il diritto di introdurre proprie leggi aggiuntive, come quella introdotta dalla Francia, oppure il principio di armonizzazione europea vieti loro di farlo;
- nel caso in cui gli Stati membri fossero effettivamente autorizzati a introdurre tali leggi, se il decreto francese nella sua forma attuale sia proporzionato al raggiungimento dell’obiettivo dichiarato, vale a dire l’esigenza di trasparenza per i consumatori.
Tali questioni sono attualmente al vaglio della Corte, la quale, sostanzialmente, è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità o meno del “meat sounding”.
Nel frattempo, nel mese di novembre dell’anno corrente, in Italia il DDL recante, oltre al qui discusso divieto di usare la denominazione di carne per prodotti trasformati contenenti proteine vegetali, altresì il divieto di produrre e commercializzare alimenti derivanti da colture cellulari o da tessuti di animali vertebrati (anch’esso in fumus d’illegittimità per contrasto con il diritto dell’Ue), veniva approvato definitivamente dalla Camera, divenendo legge (L. n. 172/2023), con pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 281 del 1.12.2023.
La legge 1° dicembre 2023, n. 172 ed il relativo contenuto
Come sopra visto, la presente legge nazionale non si limita a disporre il divieto di “meat sounding”, ma introduce anche l’espresso divieto per gli operatori del settore alimentare e gli operatori del settore dei mangimi di impiegare nella preparazione di alimenti, bevande e mangimi, vendere, detenere per vendere, importare, produrre per esportare, somministrare o distribuire per il consumo alimentare ovvero promuovere ai suddetti fini alimenti o mangimi costituiti, isolati o prodotti a partire da colture cellulari o di tessuti derivanti da animali vertebrati.
In altri termini, la legge vieta la produzione e la vendita della cd. carne coltivata in laboratorio.
Non è questa la sede dedicata all’esplicazione di tali specifiche disposizioni normative; qui basterà dire che, con tale previsione, l’Italia rischia di incorrere in una procedura di infrazione da parte della Commissione europea per violazione, tra l’altro, del principio della libera circolazione delle merci all’interno del mercato unico europeo, senza tacere del fatto che, ad oggi, la carne prodotta in laboratorio non è ancora in commercio in alcun luogo.
Tornando alla disamina della parte relativa all’introduzione del divieto di “meat sounding”, la L. 172/2023 stabilisce che, per la produzione e la commercializzazione sul territorio nazionale di prodotti trasformati contenenti esclusivamente proteine vegetali è vietato l’uso di:
- a) denominazioni legali, usuali e descrittive, riferite alla carne, ad una produzione a base di carne o a prodotti ottenuti in prevalenza da carne;
- b) riferimenti alle specie animali o a gruppi di specie animali o a una morfologia animale o un’anatomia animale;
- c) terminologie specifiche della macelleria, della salumeria o della pescheria;
- d) nomi di alimenti di origine animale rappresentativi degli usi commerciali.
La legge specifica che, tuttavia, le predette disposizioni non precludono l’aggiunta di proteine vegetali, aromi o ingredienti ai prodotti di origine animale (e ci mancherebbe altro).
Sono previste alcune esenzioni al divieto sopra esposto.
In particolare, il divieto non si applica quando le proteine animali sono presenti nel prodotto in prevalenza rispetto alle proteine vegetali, sempreché non si induca in errore il consumatore sulla composizione dell’alimento.
Il divieto non si applica nemmeno alle combinazioni di prodotti alimentari di origine animale con altri tipi di prodotti alimentari che non sostituiscono né sono alternativi a quelli di origine animale, ma sono aggiunti ad essi nell’ambito di tali combinazioni.
Un complicato e poco chiaro giro di parole per riferirsi, sostanzialmente, alle preparazioni di carne e ai prodotti a base di carne.
Al Masaf spetterà il compito di adottare, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge stessa (16.12.2023), un elenco delle denominazioni di vendita degli alimenti che, se ricondotte a prodotti vegetali, possono indurre il consumatore in errore sulla composizione dell’alimento.
Le sanzioni previste dalla L. 172/2023
Il sistema sanzionatorio è particolarmente ed ingiustificatamente gravoso.
Sul punto, per la violazione del divieto di “meat sounding” nei termini sopra riportati, gli OSA sono soggetti alla sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di € 10.000 fino ad un massimo di € 60.000 o, in alternativa, del 10% del fatturato totale annuo realizzato nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente all’accertamento della violazione, quando tale importo è superiore a € 60.000.
Ai fini della determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria – che si applica “salvo che il fatto costituisca reato” – si tiene conto della gravità del fatto, della durata della violazione, dell’opera svolta dal trasgressore per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione nonché delle condizioni economiche dello stesso.
La sanzione massima, comunque sia, non potrà eccedere € 150.000, ma è previsto che alla violazione conseguano:
- la confisca del prodotto illecito;
- l’applicazione delle sanzioni amministrative del divieto di accesso a contributi, finanziamenti o agevolazioni o altre erogazioni dello stesso tipo, concessi o erogati da parte dello Stato, da altri enti pubblici o dall’Unione europea per lo svolgimento di attività imprenditoriali, per un periodo minimo di un anno e massimo di tre anni, nonché
- la chiusura dello stabilimento di produzione, per lo stesso periodo.
Si badi bene che alle medesime salatissime sanzioni è soggetto, altresì, chiunque abbia finanziato, promosso o agevolato in qualunque modo le condotte vietate.
Per l’accertamento delle violazioni e l’irrogazione delle sanzioni si applicano le disposizioni di cui al capo I, sezioni I e II, della L. 689/1981, ma attenzione: non è ammesso il pagamento in misura ridotta di cui all’articolo 16 della medesima legge del 1981.
Le autorità designate ai controlli sull’applicazione della legge sono:
- il Ministero della salute, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, le aziende sanitarie locali,
- il Comando carabinieri per la tutela della salute, attraverso i Nuclei antisofisticazione e sanità dipendenti,
- il Comando unità forestali, ambientali e agroalimentari dell’Arma dei carabinieri (CUFA), attraverso i Comandi dipendenti,
- il Dipartimento dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRF) del Masaf;
- il Corpo della Guardia di finanza e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, nonché,
- per i prodotti della filiera ittica, il Corpo delle Capitanerie di porto — Guardia costiera, ognuno per i profili di rispettiva competenza.
Osservazioni finali
La Legge 172/2023, come detto, è già stata promulgata il 1° dicembre, è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale ed è entrata in vigore il 16 dicembre scorso.
Trattandosi di un testo di legge idoneo a creare ostacoli alla libera circolazione delle merci nel mercato dell’Ue, esso deve essere notificato alla Commissione europea.
E ciò deve avvenire prima della relativa approvazione in sede nazionale, poiché a tali fini è necessario attendere la conclusione della procedura di valutazione in sede europea.
Sennonché, l’iter di approvazione dell’originario DDL si è concluso con la firma del Presidente della Repubblica prima di procedere alla notifica.
Sul punto, la procedura Tris (Technical Regulation Information System) prevede l’obbligo di notificare la bozza di legge, non un testo già approvato in sede nazionale.
In tali casi è solitamente previsto un periodo di tre mesi (cd. standstill period) durante il quale la Commissione europea e gli altri Stati membri possono inviare al Paese che ha fatto pervenire la notifica un’opinione dettagliata oppure singole osservazioni.
In questo lasso di tempo la legge non può essere adottata e, se ciò avviene, è possibile chiedere che essa sia dichiarata inapplicabile tramite ricorso ai tribunali nazionali.
Un portavoce della Commissione europea ha comunque affermato che la notifica sarà esaminata nel merito e nella sostanza a prescindere dall’anomalia della procedura legislativa.
Ciò, probabilmente, è dovuto al fatto – spiegato in una nota del Presidente della Repubblica in sede di promulgazione del DDL – che il Governo ha notificato il testo di legge accompagnato da una lettera contenente l’impegno a conformarsi ad eventuali osservazioni che dovessero essere formulate dalla Commissione europea nell’ambito della procedura di notifica.
La fine dello standstill period, valevole a consentire a Bruxelles l’esame del testo di legge, è fissata al 4 marzo 2024.
Staremo a vedere.
[1] Si veda il punto 44 della sentenza in parola.
[2] Così L. Tria, L’interpretazione delle pronunce della Corte di giustizia UE e della Corte EDU, in questionegiustizia.it
