avv. Valeria Pullini
Parliamo della recentissima riforma della giustizia penale (cd. “riforma Cartabia”), introdotta con D. Lgs. n. 150/2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 243 del 17 ottobre 2022 – Supplemento ordinario n. 38/L, avente ad oggetto “attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari”.
Con la Relazione illustrativa al predetto decreto legislativo, pubblicata anch’essa in Gazzetta Ufficiale il 19.10.2022, Supplemento straordinario n. 5, è stato chiarito come tale intervento di riforma della giustizia penale sia particolarmente ampio e articolato, essendo composto, il D. Lgs. n 150/2022, di ben 99 articoli, i quali introducono nuove disposizioni e intervengono sul codice penale, sul codice di procedura penale e sulle principali leggi complementari ai due codici.
Il filo conduttore di un tale intervento è rappresentato – si legge nella Relazione – dall’esigenza di migliorare l’efficienza del processo e della giustizia penale, in vista della piena attuazione dei principi costituzionali, convenzionali e dell’Ue, nonché del raggiungimento degli obiettivi del P.N.R.R., che prevedono entro il 2026 la riduzione del 25% della durata media del processo penale nei tre gradi di giudizio. La riduzione dei tempi del processo penale, attraverso una riforma organica come quella oggetto del nuovo decreto legislativo, è altresì funzionale a completare il percorso di riforma avviato con le disposizioni immediatamente precettive della legge n. 134/2021 (art. 2) e, in particolare, con quelle che hanno introdotto l’improcedibilità dell’azione penale per superamento dei termini di durata massima dei giudizi di impugnazione.
L’attuazione di tale consistente riforma era stata originariamente fissata per il 1° novembre 2022, ma successivamente, in data 31.10.2022, con DL n. 162/2022, il nuovo Governo appena insediato ha disposto il rinvio dell’entrata in vigore del D. Lgs. n. 150/2022 al 30 dicembre 2022.
Ufficialmente, ciò è stato disposto come passaggio necessario alla definizione della disciplina transitoria per determinati settori del processo penale, nonché per agevolare il riassetto organizzativo degli uffici giudiziari, anche se tale intervento dell’ultim’ora si è prestato a forti critiche su più fronti, non ultima una questione di legittimità costituzione per asserito contrasto con l’art. 73, comma 3, della Costituzione (Tribunale di Siena, ordinanza 11 novembre 2022, Giudice Dr. Simone Spina).
Nel contesto che qui occupa e per quanto d’interesse, procederemo ad una disamina di alcuni aspetti del D. Lgs. n. 150/2022, in particolare dell’art. 70, che incide in modo significativo sulla L. n. 283/1962 (recante la disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande), introducendo le cd. “prescrizioni estintive”.
In estrema sintesi, quando si sia in presenza di contravvenzioni che riguardino la materia sanitaria, l’organo accertatore impone determinate prescrizioni, trasmette la notizia di reato alla Procura della Repubblica e verifica l’ottemperanza di tali prescrizioni da parte dell’O.S.A. nei termini assegnati.
Qualora le prescrizioni vengano adempiute, il procedimento penale si estingue; diversamente, il PM proseguirà con l’esercizio dell’azione penale e, quindi, con l’istruzione del procedimento penale.
Vediamo l’intervento normativo più nel dettaglio.
Modifiche alla L. n. 283/1962
L’art. 70 del nuovo D. Lgs. n. 150/2022 è inserito all’interno del relativo Titolo V (Ulteriori interventi e modifiche alle leggi speciali), Capo III, dedicato alle modifiche in materia di estinzione delle contravvenzioni, di pene sostitutive delle pene detentive brevi e di pene pecuniarie.
La norma prevede l’introduzione di 7 nuovi articoli alla L. n. 283/1962, collocati di seguito all’art. 12 bis, nella specie gli articoli da 12 ter a 12 nonies.
In particolare, il suddetto art. 70, D. Lgs. n. 150/2022, così dispone (per punti salienti e con aggiunta di brevi osservazioni):
«Alla legge 30 aprile 1962, n. 283, dopo l’articolo 12-bis, sono inseriti i seguenti:
Art. 12-ter (Estinzione delle contravvenzioni per adempimento di prescrizioni impartite dall’organo accertatore)
Salvo che concorrano con uno o più delitti (il che significa ad eccezione di tali casi), alle contravvenzioni previste dalla presente legge (L. n. 283/1962) e da altre disposizioni aventi forza di legge, in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande, che hanno cagionato un danno o un pericolo suscettibile di elisione mediante condotte ripristinatorie o risarcitorie e per le quali sia prevista la pena della sola ammenda, ovvero la pena dell’ammenda, alternativa o congiunta a quella dell’arresto (esclusi i casi i cui sia prevista la pena del solo arresto), si applicano le disposizioni del presente articolo e degli articoli 12-quater, 12-quinquies, 12-sexies, 12-septies,12-octies e 12-nonies.
Per consentire l’estinzione della contravvenzione ed eliderne le conseguenze dannose o pericolose, l’organo accertatore (es. NAS, Asl), nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all’articolo 55 del codice di procedura penale ovvero la polizia giudiziaria, impartisce al contravventore un’apposita prescrizione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario e comunque non superiore a sei mesi.
In presenza di specifiche e documentate circostanze non imputabili al contravventore, che determinino un ritardo nella regolarizzazione, il termine può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un periodo non superiore a ulteriori sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero.
(…)
Con la prescrizione l’organo accertatore può imporre, anche con riferimento al contesto produttivo, organizzativo, commerciale o comunque di lavoro, specifiche misure atte a far cessare situazioni
di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose per la sicurezza, l’igiene alimentare e la salute pubblica.
Resta in ogni caso fermo l’obbligo dell’organo accertatore di riferire al pubblico ministero la notizia di reato relativa alla contravvenzione, ai sensi dell’articolo 347 del codice di procedura penale, e di trasmettere il verbale con cui sono state impartite le prescrizioni.
Il pubblico ministero, quando lo ritiene necessario, può disporre con decreto che l’organo che ha impartito le prescrizioni apporti modifiche alle stesse».
Per inciso, l’art. 55 c.p.p. citato nell’articolo suddetto, dedicato alle funzioni della polizia giudiziaria, prevede che la polizia giudiziaria (ossia ufficiali e agenti di polizia giudiziaria) deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale.
La polizia giudiziaria svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall’autorità giudiziaria.
Mentre l’art. 347 c.p.p., relativo all’obbligo di riferire la notizia del reato, stabilisce che, acquisita la notizia di reato, la polizia giudiziaria, senza ritardo, deve riferire al pubblico ministero, per iscritto, gli elementi essenziali del fatto e gli altri elementi sino ad allora raccolti, indicando le fonti di prova e le attività compiute, delle quali trasmette la relativa documentazione.
La riforma prevede anche – al successivo art. 12 sexies – l’ipotesi in cui il PM prenda notizia di una contravvenzione di propria iniziativa, ovvero la riceva da privati o da pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio diversi dall’organo accertatore e dalla polizia giudiziaria.
In tal caso, il PM ne dà comunicazione all’organo accertatore o alla polizia giudiziaria affinché provvedano agli adempimenti di cui all’art. 12 ter sopra riportato ed all’art. 12 quater di cui si parlerà a breve.
Per quanto sopra, all’accertamento di un reato contravvenzionale – che, nel contesto che qui occupa, si sostanzia in una delle fattispecie previste all’art. 5 della L. n. 283/1962 – il quale non concorra con un delitto, si innesta senza dubbio un procedimento penale, dovendo l’organo accertatore riferire la notitia criminis al PM; sul punto, quindi, nulla cambia rispetto a quanto previsto in epoca precedente all’introduzione della riforma de qua.
L’elemento innovativo è costituito dal fatto che, qualora l’illecito dia luogo a conseguenze che possano essere riparate, l’organo ispettivo e/o di vigilanza impartirà all’OSA trasgressore un’apposita prescrizione, fissando un termine per la regolarizzazione finalizzata all’estinzione del reato stesso.
In ciò, l’organo accertatore dovrà essere in grado di stabilire se e in quale misura tali conseguenze siano riparabili, nonché capace di disporre fattivamente in ordine alla gestione della problematica a mezzo della previsione della più corretta e coerente condotta riparatoria.
Si noti, sul punto, che il PM è investito del potere di disporre con decreto che l’organo che ha impartito le prescrizioni apporti modifiche alle stesse.
Infatti, come ricordato nella Relazione illustrativa summenzionata, l’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria implica che l’attività dell’organo accertatore debba rimanere sottoposta al controllo del PM, funzionalmente competente alla direzione delle indagini preliminari ai sensi dell’art. 326 c.p.p., nonché alla direzione dell’operato della polizia giudiziaria.
Sulle conseguenze in ordine all’adempimento o meno di tale prescrizione dispone il nuovo art. 12 quater, di seguito riportato.
«Art. 12-quater (Verifica dell’adempimento e ammissione al pagamento in sede amministrativa)
Entro trenta giorni dalla scadenza del termine fissato (non superiore a sei mesi o, in via eccezionale, a 12 mesi), l’organo (accertatore) che ha impartito le prescrizioni verifica se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicati nella prescrizione.
Quando la prescrizione è adempiuta, l’organo accertatore ammette il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari ad un sesto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa, ai fini dell’estinzione del reato, destinata all’entrata del bilancio dello Stato.
Al più tardi entro sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato per il pagamento, l’organo accertatore comunica al pubblico ministero l’adempimento della prescrizione nonché il pagamento della somma di denaro.
Quando la prescrizione non è adempiuta o la somma di denaro non è stata pagata, l’organo accertatore ne dà comunicazione al pubblico ministero e al contravventore entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella stessa prescrizione».
Pertanto, se la prescrizione riparatoria impartita dall’organo accertatore è stata adempiuta nel termine stabilito ed è avvenuto il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria – si badi bene, le prestazioni sono cumulative ed entrambe obbligatorie, ma si veda infra l’art. 12 quinquies – il reato contravvenzionale si estinguerà.
Quanto al pagamento della somma-sanzione in sede amministrativa, è importante notare che, se il contravventore, a causa delle proprie condizioni economiche e patrimoniali, sia impossibilitato a provvedervi, può richiedere al PM di svolgere, in alternativa, lavoro di pubblica utilità presso lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province, i Comuni o presso enti o organizzazioni di assistenza sociale e di volontariato.
Questo è ciò che prevede il successivo art. 12 quinquies, il quale chiarisce che il contravventore ha la possibilità, in ogni momento, di interrompere la prestazione del lavoro di pubblica utilità pagando una somma di denaro pari a un sesto del massimo dell’ammenda prevista per la contravvenzione, dedotta la somma corrispondente alla durata del lavoro già svolto.
Nel frattempo, quali sono le sorti del procedimento penale instaurato con la necessaria ed obbligatoria trasmissione alla Procura della notitia criminis da parte dell’origano accertatore?
L’art. 12 septies dispone, sul punto, che il procedimento per la contravvenzione è sospeso dal momento dell’iscrizione della notizia di reato nell’apposito registro, fino al momento in cui il PM riceve una delle comunicazioni relative, da un lato, all’avvenuto o non avvenuto adempimento della prescrizione e, dall’altro, al pagamento o meno della sanzione amministrativa pecuniaria (o allo svolgimento – o meno – del lavoro di pubblica utilità).
Attenzione: la sospensione del procedimento non preclude la richiesta di archiviazione, così come, d’altro canto, non impedisce l’assunzione delle prove con incidente probatorio, né gli atti urgenti di indagine preliminare, né ancora il sequestro preventivo ai sensi dell’art. 321 c.p.p., ossia quando vi sia pericolo che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso ovvero agevolare la commissione di altri reati.
Come sopra anticipato, se il contravventore adempie alla prescrizione impartita dall’organo accertatore o dalla polizia giudiziaria nel termine ivi fissato e provvede al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria ovvero presta, in conformità alle modalità previste, il lavoro di pubblica utilità, il PM richiede l’archiviazione e il reato si estingue a fronte di declaratoria in tal senso da parte del Giudice per le indagini preliminari.
L’art. 12 nonies di chiusura prevede il caso di adempimento tardivo della prescrizione, nonché l’ipotesi in cui l’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione sia avvenuta con modalità diverse da quelle impartite dall’organo accertatore.
In tali casi il reato non si estingue, ma la pena è diminuita.
In particolare, le due condotte sono valutate ai fini dell’applicazione dell’art. 162 bis cod. pen., il quale prevede che nelle contravvenzioni per le quali la legge stabilisce la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, il contravventore può essere ammesso a pagare, prima dell’apertura del dibattimento ovvero, a seconda dei casi, prima del decreto di condanna, una somma corrispondente alla metà del massimo della ammenda stabilita dalla legge per la contravvenzione commessa, oltre le spese del procedimento.
Nel caso specifico previsto dall’art. 12 nonies, la somma da versare è ridotta a un quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa
Si ricorda, infine, che ai sensi dell’art. 96 del nuovo D. Lgs n. 150/2022, relativo alle disposizioni transitorie in materia di estinzione delle contravvenzioni in materia di alimenti, le sopra riportate disposizioni dell’art. 70 non si applicano ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del decreto stesso, nei quali sia già stata esercitata l’azione penale.
Ciò in quanto, come ricordato nella Relazione illustrativa, la causa estintiva del reato è concepita e strutturata per operare solo nella fase delle indagini preliminari.
Lo stesso, sul punto, ha ribadito la Corte di Cassazione in una propria recente relazione sul medesimo tema, di cui si dirà infra, ricordando che tale norma transitoria è coerente con la natura stessa della procedura estintiva, la quale dispiega i propri effetti deflattivi nella sola fase delle indagini preliminari, cui è connesso il trattamento di favore accordato dall’ordinamento e che si conclude con la declaratoria di estinzione del reato da parte del giudice per le indagini preliminari. Pertanto, afferma sempre la Cassazione, l’operata deroga al principio di retroattività della lex mitior, che indubbiamente riguarda le cause di estinzione del reato come quella de qua, è ragionevole e compatibile con l’art. 3 Cost., essendo la causa estintiva costruita, appunto, per operare solo nella fase delle indagini preliminari.
Ricapitolando per punti
I più rilevanti elementi di novità, oltre alla previsione di una causa estintiva e di una correlata procedura di estinzione del reato contravvenzionale, sono i seguenti:
1) la causa estintiva non opera quando le contravvenzioni concorrono con delitti;
2) la causa estintiva è applicabile alle contravvenzioni punite con la sola ammenda o con la pena dell’ammenda alternativa o congiunta a quella dell’arresto;
3) è prevista la possibilità di prestare lavoro di pubblica utilità in alternativa al pagamento di una somma di denaro;
4) è prevista la possibilità di un’attenuazione di pena in caso di adempimento tardivo, il quale, in quanto tale, non può considerarsi utile ai fini dell’estinzione del reato.
Prime osservazioni in una materia ancora da esplorare e praticare
Come indicato nella Relazione illustrativa sopra menzionata, l’art. 70 del D. Lgs. n. 150/2022 estende all’intero comparto delle contravvenzioni in materia di igiene, produzione e vendita di alimenti e bevande di cui alla legge n. 283/1962 la procedura – e la correlata causa – estintiva per adempimento di prescrizioni impartite dall’organo di vigilanza.
L’ambito di applicabilità della procedura e della connessa causa estintiva è circoscritto alle «contravvenzioni che hanno cagionato un danno o un pericolo suscettibile di elisione mediante condotte ripristinatorie o risarcitorie» (art. 12-ter, comma 1, L. n. 283/1962.
In data 7 novembre 2022, l’Ufficio del Massimario e del Ruolo, Servizio Penale, della Corte di Cassazione ha redatto e pubblicato la relazione n. 68/2022 in tema di “Disciplina transitoria e prime questioni di diritto intertemporale del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150”.
In tale relazione è stato ragionevolmente rilevato come risulti sin d’ora incerto individuare le contravvenzioni alimentari “ripristinabili” alle quali, di fatto, sia applicabile la nuova procedura estintiva.
Le fattispecie di reato contravvenzionale di cui all’art. 5, L. n. 283/1962 sono da ricondursi, per la gran parte, a reati di pericolo astratto, per i quali è il legislatore a formulare preventivamente il giudizio di pericolosità in relazione a determinate condotte.
In tali casi, il giudice accerta il verificarsi del comportamento illecito, a prescindere dal fatto che la condotta, nel caso concreto, abbia o meno causato un pericolo effettivo.
Reati come quelli di specie sono, pertanto, difficilmente riparabili e/o suscettibili di elisione.
La Cassazione riporta l’esempio della condotta di detenzione o vendita di sostanze alimentari in cattivo stato di conservazione ex artt. 5, lett. b) e 6 della L. n. 283/1962, domandandosi in che modo sia possibile rimediare o ripristinare il prodotto che, nel caso concreto, sia ormai degenerato sotto il profilo organolettico e/o microbiologico: “Riadattare le modalità di detenzione comporta l’eliminazione del rischio per ipotesi che possano ripetersi, ma rimane la condizione di pericolosità del prodotto, tanto per eventuali pregiudizi a distanza derivanti dalla precedente assunzione, quanto per l’incertezza che discende dall’immissione in commercio a cui sia esposto anche un singolo consumatore”.
Occorre, pertanto, che l’organo accertatore sia dotato di competenza ampia, tecnica e specifica, estendendo l’accertamento al contesto, non solo alla singola fattispecie di reato.
In ciò, come sopra visto, si innesta il potere del PM di intervenire, il quale può disporre con decreto che l’organo accertatore apporti modifiche alle proprie prescrizioni.
Se, da un lato, questo è naturale corollario del potere di controllo del PM sull’attività degli organi di polizia giudiziaria, dall’altro lato si pongono perplessità in ordine alla competenza tecnica in materia igienico-sanitaria degli alimenti di cui dovrebbe essere dotato il PM. Ci si riferisce, nella specie, proprio a quella competenza che gli servirebbe per valutare la correttezza e la coerenza delle prescrizioni dell’organo accertatore e ritenere che le stesse necessitino di modificazioni o aggiustamenti.
Perplessità che conducono a pensare al possibile verificarsi di diversità e difformità di valutazioni e, quindi, di operato da parte delle Procure dislocate sul territorio, diverse sia per quantità del personale in servizio sia per competenza nella specifica materia.
Si tratta di primissime osservazioni, espresse peraltro in modo sintetico, che sorgono alla mente a fronte di una disciplina normativa appena confezionata, non ancora applicata e, per ciò solo, ancora pressoché completamente da esplorare.
Sarà l’esperienza sul campo a fornire risposte agli attuali dubbi e, verosimilmente, a crearne di nuovi, sia sotto il profilo interpretativo che, conseguentemente, applicativo.
L’occasione di ritornare sul tema, pertanto, non mancherà.
